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Aux sources du Brexit : le rabais britannique

Illustrations de Pierre Spetebroodt sur le rabais britannique, l'un des principes économiques de l'Union européenne qui annonçaient le Brexit

Par Corentin Jaouen (rédacteur) et Pierre Spetebroodt (artiste)

Symbole à lui tout seul de la singularité de l’insulaire Royaume-Uni dans l’Union européenne, le rabais est une somme versée chaque année au Royaume-Uni par les pays membres de l’Union européenne pour corriger environ 66 % de sa contribution, qu’il juge excessive, au budget de l’Union européenne. Cette mesure qui a représenté 6,1 milliards d’euros en 2015 a longtemps incarné une faille dans la philosophie communautaire en ouvrant la porte à la cristallisation du débat européen autour de la maximisation des utilités nationales.  

 

Le wolf est dans la bergerie

 

Longtemps le Royaume-Uni a peiné à entrer dans le projet communautaire à cause de la défiance des autres pays européens, mais aussi du manque d’engouement de la population et des gouvernements britanniques à l’idée de l’abandon de leur souveraineté nationale à des structures européennes. Cette adhésion à reculons dans le projet de construction européenne faisait déjà miroiter les racines d’un traitement dérogatoire du Royaume-Uni dans la construction de l’Europe politique et économique.

Si le Royaume-Uni a dans un premier temps constitué l’Association européenne de libre-échange (AELE) en réponse à la construction européenne, pour bénéficier du projet communautaire sans tendre vers trop d’intégration, le manque d’ampleur de cette zone de libre-échange sans instances supranationales ni politiques communes a poussé le gouvernement britannique à candidater à la Communauté économique européenne (CEE). Malgré plusieurs refus, dont celui orchestré par le général de Gaulle qui, malgré la même vision d’une Europe d’États-Nations, voyait le Royaume-Uni comme un cheval de Troie des États-Unis, le Royaume-Uni et l’Europe se mettent d’accord pour une adhésion à la CEE en 1972.

L’aboutissement des négociations préliminaires à cette entrée dans la Communauté européenne s’effectue sur la base d’un compromis : le Royaume-Uni, aux paysages encore profondément « loachiens » (1), s’engage à accepter le tarif douanier commun et la politique agricole commune (PAC) mais à la condition d’une refonte de la répartition des coûts de celle-ci.

Illustrations de Pierre Spetebroodt sur le rabais britannique, l'un des principes économiques de l'Union européenne qui annonçaient le Brexit
Illustrations de Pierre Spetebroodt

Le Royaume-Uni entre dans une Europe en état critique où la constitution du marché commun n’avance plus. Le budget européen est alors consacré à la PAC à plus de 70%, une politique dont le Royaume-Uni se méfie de par son essence profondément communautaire et dont il risque de peu bénéficier. En effet, le Royaume-Uni a une faible population agricole, son agriculture est bien structurée, peu excédentaire et donc peu exportatrice, et sa consommation de produits agroalimentaires est plutôt orientée vers l’importation. Or la PAC repose sur deux piliers : le soutien des prix, notamment à l’exportation, et le développement rural.

La part du Royaume-Uni dans les ressources de l’Union étant à l’époque plus importante que celle des autres États membres, le pays craint de perdre au change et de financer un programme plus qu’il ne lui rapportera.

 

« I want my money back » ou la négation du Nous

 

Cette idée de « juste retour » ne se concrétise pas tout de suite : c’est Margaret Thatcher, arrivée au 10 Downing Street en 1979, qui va forcer la main des autres États membres.

Le contexte se complique au Royaume-Uni, et si les premiers pas de Thatcher sont jugés europhiles, elle va rapidement faire de l’Europe un bouc émissaire. La dame de Fer remet au cœur des négociations l’idée de charge budgétaire excessive en prenant l’argument du retard de développement du Royaume-Uni.

Cette charge excessive s’explique en partie par le haut taux de taxe sur la valeur ajoutée, dans un royaume où les habitants ont une forte propension à consommer, alors que cette taxe représente la première recette affectée au budget européen.

Les négociations préalables au sommet de Dublin se raidissent sur la question du juste retour. Margaret Thatcher refuse les propositions successives du chancelier allemand Helmut Schmidt, du président français Valéry Giscard d’Estaing et du président de la Commission européenne Roy Jenkins, son compatriote. Les observateurs craignent alors une politique de la chaise vide de la part du Royaume-Uni qui paralyserait l’avancée européenne, sur le modèle de la décision du Général de Gaulle en 1965 – qui avait quitté la table des négociations pour protester contre l’extension de la décision à la majorité qualifiée, qui menaçait sa vision d’une Europe d’Union d’États.

Si Mme Thatcher se rend bien à Dublin le 30 Novembre 1979, c’est pour y prononcer une fameuse phrase qui va marquer les esprits : « I want my money back ». Le caractère lapidaire de cette phrase et la violence de l’utilisation de la première personne dans une communauté européenne qui cherche à promouvoir le « nous », resteront comme le symbole des difficultés de conjugaison de l’UE et du Royaume-Uni.

Les négociations stagnent pendant cinq ans, durant lesquels aucun accord n’est trouvé entre les États membres et le Royaume-Uni.

Margaret Thatcher obtient finalement gain de cause au Conseil européen de Fontainebleau qui a lieu en 1984 : les membres de l’UE définissent alors la forme technique du « rabais ». Chaque État membre qui supporte « une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité » aura le droit de bénéficier d’une correction budgétaire qui est égale à deux-tiers de la différence entre sa contribution et le montant des dépenses communautaires en sa faveur.

Le Royaume-Uni sera pourtant le seul pays à réclamer son dû pour un rabais qui atteindra jusqu’à 4,8 milliards d’euros en moyenne sur la période 2010-2017.

La particularité de ce rabais est que ce sont les États qui le financent directement à la hauteur de leur contribution relative au revenu national brut de l’UE : même les pays les moins développés y participent en donnant chaque année de l’argent au Royaume-Uni pour le « dédommager ».

Illustrations de Pierre Spetebroodt sur le rabais britannique, l'un des principes économiques de l'Union européenne qui annonçaient le Brexit

L’impossible réforme de cette anomalie anachronique

 

En remettant en cause la contribution britannique au budget européen, Margaret Thatcher ouvre la boîte de Pandore : d’autres pays vont convoiter des situations similaires, faire des réclamations et le mécanisme va alors devenir de plus en plus complexe et de moins en moins justifié. Ainsi, l’Allemagne a négocié la limitation de son financement du « chèque britannique » avec des arguments audibles : l’économie allemande s’étant renforcée, le pays est devenu de loin le premier contributeur au budget européen. Ce « rabais sur le rabais » va ouvrir la voie au « quartet des contributeurs nets mécontents » créé autour des Allemands par la Suède, les Pays-Bas et l’Autriche qui obtiendront en 1998 une réduction des trois-quarts de leur part dans le financement du rabais britannique.

Ces nombreuses dérogations ont déséquilibré le financement de ce rabais qui a été complexifié lors de l’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe de l’Est, et a été à l’origine d’une passe d’armes entre Jacques Chirac et Tony Blair sur la volonté de neutraliser les conséquences de l’élargissement pour que les pays moins développés ne financent pas ce rabais britannique. Le rabais est une source de tension politique permanente entre le Royaume-Uni et la France, Paris finançant 27% du rabais soit 1,3 milliards d’euros par an.

Si la France a tenté à de nombreuses reprises de remettre en cause le rabais, les potentielles réformes ont été entravées par le système de vote à l’unanimité, en ce qui concerne les ressources propres du budget européen, ainsi que par la pluriannualité des votes sur le financement de la PAC : le montant du rabais ne peut être ainsi négocié que tous les 7 ans lors des discussions sur les prévisions budgétaires et de manière unanime.

Le Royaume-Uni a par ailleurs toujours fait planer la menace de remettre en cause les fondements de la PAC en cas de réforme du rabais, ce qui a poussé les pays européens et notamment la France, très attachée à la PAC, dans une impasse.

Si le rabais s’inscrivait alors dans un contexte bien précis, le climat a naturellement évolué, si bien que les arguments qui pouvaient le justifier sont aujourd’hui pour la plupart caduques. Ainsi, la PAC ne représente plus que 37% du budget européen alors que le Royaume-Uni a comblé l’écart de prospérité et que la TVA est devenue une recette marginale du budget européen (10%) grâce à la création de la ressource fondée sur les revenus nationaux bruts.

Illustrations de Pierre Spetebroodt sur le rabais britannique, l'un des principes économiques de l'Union européenne qui annonçaient le Brexit
Illustration de Pierre Spetebroodt représentant le Tricount ou le Splitwise - applications permettant de faire les comptes entre amis - de ces « vacances européennes ».

L’émergence de la soustraction

 

Mais plus encore, le rabais a longtemps incarné une véritable entorse à la philosophie communautaire, semblable à « une machine à vapeur que l’on s’obstinerait à vouloir utiliser à l’ère de la traction électrique » selon la formule d’un rapport de la commission des affaires européennes (2). Par la rigidité du système, le rabais a été à l’origine d’une accumulation d’exceptions qui ont complexifié l’équation européenne et fait reposer sur quelques pays la majorité de la charge de son financement. Le chèque britannique souligne d’ailleurs l’émergence dans les débats européens de la notion de « solde net », notion largement critiquable car il est compliqué de définir clairement les coûts et les bénéfices de l’appartenance à l’Union européenne.

Cette idée a d’ailleurs émergé juridiquement à travers la création et l’activation de la possibilité de se soustraire à certaines dispositions du projet européen (opt out) : c’est le cas de certains pays pour l’euro ou pour l’espace Schengen par exemple. Le regard critique du Royaume-Uni a donc poussé l’Europe à révolutionner sa façon d’appréhender le projet communautaire en envisageant la soustraction pour certaines politiques communes et en créant une Europe à plusieurs vitesses et donc moins unie politiquement.

Mais l’article 50 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) va encore plus loin en prévoyant la possibilité d’une sortie d’un pays de l’Union européenne : pour la première fois, l’Europe admet la possibilité d’une soustraction totale d’un État-membre au projet européen. Cette création a été poussée par les Britanniques pour une raison philosophique à une époque où une sortie n’était pas du tout envisageable. Ainsi, créer la possibilité de quitter l’UE, c’est différencier la construction européenne du modèle de fédération car dans une fédération, les États qui la composent ne peuvent pas la quitter : c’est le cas des États-Unis d’Amérique

Au début des années 2000, on discutait de la possibilité de créer une constitution européenne et même un poste de ministre des Affaires étrangères de l’Europe, deux réalisations qui auraient incarné un grand pas vers une fédération. L’introduction de l’article 50 du TFUE par le traité de Lisbonne a permis de rassurer les Britanniques sur la nature du projet européen en approfondissant les politiques communes tout en cassant sa dimension fédérative.

Cet épisode a incarné une prédiction auto réalisatrice car le Royaume-Uni a été le premier pays à activer cette possibilité de retrait du projet européen à la suite du référendum sur le Brexit.

  1. Référence aux paysages industriels qui caractérisent les films de Ken Loach (Manchester, Liverpool, Glasgow notamment)
  2. Rapport d’information n° 603 (2010-2011) de M. Pierre BERNARD-REYMOND, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 14 juin 2011